揭秘！「三无办事处」如何让清朝皇权登峰造极？‖《军机处二百年》

紫禁城的乾清宫广场西侧，靠近隆宗门，有一排简陋不起眼的平房。与金碧辉煌的宫殿相比，它颇显寒酸，游客们多数会忽略它。然而，别看它不起眼，却是大清帝国一百八十余年的决策中枢。它就是大名鼎鼎的军机处--清朝中央军事领导机构。

军机处为清朝独有，首创者是雍正帝。雍正帝为何要设立这么一个机构？根本原因是想有效发挥清朝君主集权的优势，而导火索是一场发生在帝国西北边陲的战争。雍正二年（1724年），青海和硕特蒙古首领罗卜藏丹津叛乱，被年羹尧、岳钟琪荡平。罗卜藏丹津逃亡准噶尔。雍正四年，内政整肃完毕，雍正帝准备对准噶尔用兵。

雍正七年，战争爆发。军情如火，需立即处理，且必须保守秘密。但当时的政治机构却不尽如人意。清承明制，以内阁为国家行政中心。内阁设于紫禁城太和门外的文渊阁附近，而雍正帝在养心殿处理政务、就寝，两者相距一千余米。宫禁重重，手续繁多的处理流程，容易延误时机；而军报到京，先经过内阁，难保不会泄露机密。于是雍正帝以需要一个保密的处理机关为借口，在隆宗门墙根旁搭建了一排平房，始称“军需房”，后改称“军机房”，又改称“军机处”，让心腹允祥、张廷玉、蒋廷锡三人，秘密办理军务。

西北战事结束后，雍正帝并未撤销军机处，反而在第二年增设办理文书事务的“小军机”——军机章京；雍正九年，又铸军机处印信，储于大内，此后一直延续，直到清亡。一个临时机构，为何能存在如此之久，影响如此之大？因为皇帝借着军机处，掌握了“乾纲独断”的技术，破解了朝廷集权统治的难题。养心殿的西暖阁，是雍正帝处理政务，批阅奏章的地方。墙壁上悬挂着一副雍正帝手书的对联，十分醒目：“惟以一人治天下，岂为天下奉一人。”雍正帝不加掩饰地表达了他对集权的渴望。秘密在于军机处的三个字：“勤”“速”“密”。雍正帝追求高效。军机处一成立，雍正帝规定，不管有多少公文，必须在当天完成。

王文韶是清末的一位军机大臣。在他的日记中，留下了军机大臣辛苦工作的场景。每日凌晨3点，天还没亮，王文韶就要入值军机处。光绪七年的元旦，他凌晨2点就到了军机处，忙到早晨七八点才能缓一口气，休息一下。一早办公，腹中饥饿，军机大臣们会在离家前先吃些东西。皇帝也考虑得很周到，军机处办公室的门廊下，总会摆放着一盘盘烧饼油条，供大臣们充饥，这就是“勤”。不过，最辛苦的人不是军机大臣，而是负责撰拟谕旨和管理档案的军机章京。军机处成立后，权责日重。举凡政治、军事、经济、外交事务，莫不经过军机处，单凭几个军机大臣已经处理不过来了。于是军机处成立的第二年，就增设军机章京。起初军机章京无定额，从内阁中书、笔贴式等官员中选调。任用也比较随意。嘉庆四年（1799年）起，定军机章京满汉各十六人，分为满汉各两班，考试合格后录用。

军机处最强调效率与速度。军机大臣入值后，约5、6点钟，天刚亮，就要去养心殿面见皇帝，倾听皇帝对政务的处理意见，这叫“承旨”。皇帝在征询军机大臣对政务的意见后下达指示，军机大臣就会急匆匆赶回50米以外的军机处，将皇帝的意思转述给军机章京，章京们走笔如飞，执笔“拟旨”。军机大臣拿着拟好的谕旨，再赶回养心殿，报皇帝批准。一来一去，不过一个时辰，许多政务就处理完了。军机大臣是跪着“承旨”的。为了免除终日长跪，军机大臣们还练就了简明扼要的本事：无论事情多复杂，一定在三句话内讲完，免得皇帝再问。皇帝批文封好后，就会加盖军机处大印，并写明驿递日行里数，交给兵部发驿马传递，或每日行四五百里，或六百里加急，飞奔的骏马带着皇帝的批文，在清帝国的驿道上川流不息。凭着这套交通系统，清朝中央集权的触角伸向帝国各方，这就是“速”。

“密”，是军机处的最大特点。军机处成立后，雍正帝三令五申地告诫属下“臣不密则失身”的道理，并规定军机处外面由护军把守，上至王公大臣、下至太监宫女，都严禁私入。甚至服务人员，也规定必须是15岁以下不识字的小太监。占据军机处文书工作大头的“廷寄”，与文武大臣向皇帝呈递的“奏折”，改变了古代中国长期以来的公文惯例，更体现了“密”。康熙朝中期发明了密折制度——皇帝亲信秘密、直接呈递报告，皇帝通过秘密报告，掌控全局。密折绕过了内阁，这保证皇帝不受干扰地贯彻自己的意志，实现权力集于君主一身。

雍正帝将密折加以改良，形成奏折制度。他不仅将有权写折之人扩展至大学士、各省督抚、藩、臬、提、镇，也在保密措施上下足了功夫。首先，奏折均直达御前，中间不经过任何人转手；而且奏折只能由皇帝一个人批阅，即便是军机大臣也不能过目。在《朱批谕旨》前言中，雍正帝自得地说：“此等奏折，一字一句皆出朕之心思，无一件假手于人，亦无一人赞襄于侧。”军机处收到朱批奏折后，先由军机章京将奏折连同朱批，抄写一遍，加以保存；原件则密封装好，直接传给上折大臣。有些折子，皇帝当天没有考虑周全，就“留中”不发；另一些极为机密的，只录“另有旨”，连副本也不保存。雍正帝靠奏折制度，了解下情，推行新政，震慑臣下，清明政治。举凡气候、粮价、养廉、水利、民情等，一切是无所不包。自雍正朝始，奏折政治成为清朝政治的主流。军机处协助皇帝处理奏折，起到了关键性作用，对于大清帝国走向盛世，功莫大焉。

雍正

雍正十三年八月二十三日，雍正帝突然死于圆明园，大位传给宝亲王弘历，新帝年号乾隆。在乾隆帝时，军机处成为皇帝的左右手，军机大臣成为皇帝的高级秘书。古代皇帝通过军机处集权，但军机处可不一定永远是好用的工具。明朝内阁设立的缘起也是为了襄赞皇帝政务，但久而久之，却隐隐与皇帝分庭抗礼。那么，清朝皇帝是如何控制军机处本身，以消除对皇权的威胁呢？答案是“名不正言不顺”。军机处自成立起，就一直是“三无”机构——无专职、无定员、无属吏。军机处无专职，没有正式的人员，所有工作人员都是兼职。军机处无专门书吏，一切事务自理。军机大臣无定员，人员任用随皇帝心意而定。

军机大臣由内阁大学士或者六部官员兼任，军机章京则由内阁与六部的低级官员兼职。由于军机大臣和章京都是兼职，皇帝可以随时将其调入调出；一旦军机处成为正式的国家机关，调任大臣就要走复杂的行政流程，涉及对行政机构的调整了。“有名无实”的内阁与“有实无名”的军机处相互制衡，这样是要确保清朝皇帝的仲裁地位。军机处的负责人军机大臣，俗称“大军机”，又称“军机处行走”。清代官场上的“行走”，指凡以原官在不设专官的机构兼职、入值或当差，称某处“行走”，由皇帝挑选内阁中的满汉大学士、各部尚书、侍郎等三品以上亲信大臣担任。大学士、尚书、侍郎等，虽然名义上到军机处上班是兼职，但基本上都在军机处办公。

军机处初创时，军机大臣不过三人，此后逐渐增多，一般为五人，至后期扩为六七人。军机处中满汉大臣的人数并无明确规定，但在选用军机大臣时，须考虑满汉平衡。军机大臣属于任务性质，而非定制官衔，无品阶，也无俸禄。军机大臣名义上是共同议事，实际上由首席军机大臣做主。各省发来的奏折，如果皇帝发给军机处商量，则先由首席军机大臣阅览，然后再由他指定某位军机大臣翻阅，未经指定的军机大臣不得观看。军机大臣被皇帝召见时，可以各抒己见，一般由首席军机大臣首先发言，其他军机大臣发言时不大会悖逆首席军机大臣的意思。同时，清朝皇帝还会打击在军机处供职时间久、德高望重的元老大臣。乾隆登基十四年后，就发生了“张廷玉配享太庙”风波。致使谨慎小心、侍奉清朝三代皇帝49年的张廷玉，晚节不保，郁郁而终。首席军机大臣讷亲在金川前线，久战无功，乾隆帝本来要让他去边疆充军赎罪。不想因为讷亲私底下的几句牢骚话，导致乾隆帝大怒，下令将他阵前斩首。看到张廷玉、讷亲的下场，军机大臣们更得夹着尾巴做人，丝毫不敢造次。

军机大臣权势虽重，但伴君如伴虎，是份高风险的职业。军机大臣之中，能长期坐稳，安享富贵荣华的，不谨慎持身，不结党营私。被称为“三百年第一福气之人”的潘世恩，该说话时说话，该磕头时磕头，该闭嘴时闭嘴，得享高寿，终身平安，后世子孙文章也做得好，孙子潘祖荫考中了状元。军机大臣之外，军机章京位微权重，承担了军机处各类主要文书工作。因为日常处理的都是文书工作，故而录取军机章京时，要看书法。这不是看字的好坏，而是看写工整与否及速度要快。军机章京录取考试时，试卷为白纸两开，以写满一开为完卷（一开262字），限一小时交卷，实际上是测试考生们的书法工整与写作速度。军机处大臣亲临监考，缴卷时看钟表，注明时刻。

潘世恩（左）

和军机大臣一样，军机章京亦分满汉。军机章京办公处在军机处正对面，有五间值班房，两间为汉官，两间为满官，中间则为仆役纸匠。值班房内陈设极为简单，只有桌子、椅子、炕及纸笔、砚台等物。军机章京需要轮流值班，是为“上班”。“上班”的时间是早上8点到下午3点，共八个小时。军机处白天有十几个章京办公，晚上轮流安排人值夜班到凌晨4点。由于五更上朝，此前会有大量奏折递到军机处，早上也比较繁忙，排了两人值早班，大致从凌晨4点值到7点，每班两天。军机章京收入低，工作辛苦，却有着许多一般官员所没有的荣耀，也有更多的发展机会。七品的军机章京可以戴朝珠、红帽罩，穿貂褂。而依照礼制，只有五品以上文官才可以挂朝珠。乾隆三十五年，军机章京获准戴全红帽罩，这是三品以上大员的待遇。乾隆三十七年，又准章京穿貂褂，这也是三品以上大员才有的待遇。

吴熊光

军机章京熟练掌握各类事务，伴随皇帝身边，更能得到皇帝青睐。军机章京吴熊光、戴衢亨两人值夜班，乾隆帝突然心血来潮，要问个事儿，将二人召了过去。召见时，吴熊光对答如流，乾隆帝大为欣赏，第二天就将他升为军机大臣，却是富贵得来最容易。有一年军机章京毕沅在参加殿试的前一夜，在军机处值夜班，翻看到刚转下来的陕甘总督关于新疆屯田事宜的奏折，当夜详加研读。结果第二日殿试，策论题目就是新疆屯田，于是一举夺魁。军机章京在当时职责重大，担任撰写谕旨，整理政令、档案工作，并因其职位之重要，而在官场中获得更多的升迁机会。据统计，清代由汉军机章京升为军机大臣者有33名之多。从军机章京走出来的首席军机大臣就有讷亲、阿桂、庆桂、文孚、赛尚阿、穆荫、彭蕴章等。

乾隆与和珅

四十五岁后，乾隆帝左耳听力下降；六十五岁后，左眼视力下降。政务依然繁重，皇帝却力不从心，这为和珅专权打开了口子。乾隆四十年十二月，以二十六岁的御前侍卫和珅为正蓝旗满洲副都统。乾隆四十一年三月，命户部右侍郎和珅在军机大臣上行走。从御前侍卫到军机大臣，和珅只用了四个月。和珅成为老皇帝须臾不可离开之人。看着皇帝衰老，和珅的“心儿也肥了”。和珅主持军机处之前，所有奏折直接送达皇帝拆阅，再将副本发给军机处。和珅主持军机处后，令奏折副本同时送交军机处。和珅这一刀，在皇权中切开了道口子。

和珅与嘉庆

奏折同时递送皇帝与军机处，军机大臣们就可以做好准备，揣摩圣意。皇帝是省心了，军机处的权势也扩大了。嘉庆四年正月初三，乾隆帝病逝，隐忍多时的嘉庆帝雷霆一击，逮捕和珅，才刹住了大权旁落的趋势。正月初八，和珅束手就擒，嘉庆帝立即下旨，要求各部文武大臣及各省督抚。今后凡有奏折：“俱应直达朕前，俱不许另有副封关会军机处。”过了十一天，嘉庆帝再次发出上谕警告，以前和珅专擅用事，所以有奏折副本同时投递军机处，此后各省所有抄送奏折副本都不得再递送军机处。嘉庆帝警告，此次整顿后。如有，重蹈前辙者，将重治其罪，绝不宽贷。在制度上，嘉庆帝也加以完善，健全了军机处的保密制度。乾隆晚年，军机处的保密工作开始走下风。军机处台阶上、窗外走廊边常挤满了京内各部官员，过来探听消息。往往奏折皇帝还没有批阅，街头巷尾就已开始风传。为加强保密工作，嘉庆帝特意规定，军机大臣只准处理当日所奉谕旨，军机章京不得将文书带回家办理。此外，嘉庆帝还让御史与军机章京互相监督，御史到隆宗门军机处办公室坐镇，每天监视军机大臣和军机章京。如果御史迟到早退，军机大臣也可上奏报告。

垂帘听政

嘉庆帝虽然抑制军机处的权力，但他深知，运转良好的军机处，仍然是皇帝集权最顺手的工具。嘉庆朝修会典时，将军机处列为朝廷的正式机构，军机处制度确立完备。但高效的军机处却扭转不了“四海变色”的萧条局面。康乾盛世去不可追，天下大乱越来越近。乾隆帝曾经定下规矩，亲王不得入军机处，以防止亲王坐大，威胁到皇权。到了咸丰三年，太平军兵临天津城下，大清岌岌可危，此时哪里还顾得了祖训，关键时刻最靠谱的还是自家人，咸丰帝任命弟弟恭亲王奕訢坐镇军机处。咸丰帝对弟弟奕訢还是比较了解。奕訢虽然年轻，但有胆略，处事果敢，与优柔寡断的自己可以互补。让他入军机处，可以操控全局，全心办事。奕訢在军机处料理大政，将太平军北伐的势头给扼制住，广受朝臣好评，被吹捧为有“周公之风”，这引起了咸丰帝的警惕。咸丰五年七月二十一日，咸丰帝突然下旨，让奕訢退出军机处，同时将他其他职务都免去。将奕訢罢职，咸丰帝的理由给得冠冕堂皇，他指责奕訢在军机处时间一长，对于礼仪多有疏略之处。咸丰同时责令弟弟，今后只准在上书房读书。

咸丰十一年七月十七日，咸丰帝在热河驾崩。咸丰帝一死，消息次日就传到京师，京内官场一片震动，咸丰帝留下的八名顾命大臣中竟没有恭亲王奕訢。可此时奕訢在京内已形成自己势力，实际负责清廷中枢运作。依附于奕訢的京内大臣有桂良、文祥、宝鋆等人，在热河则有曹毓瑛等军机章京作内应。皇太子登基之后尚年幼，由八位顾命大臣代拟圣旨，这就打破了以往由军机处拟旨的惯例。此时军机处所发廷寄，开首语也发生变化，由原先的“军机大臣字寄”变为“军机处、赞襄政务王大臣字寄”。名义上是八名顾命大臣拟旨，但看得出，诏书实际上由肃顺口授，顾命大臣拟定。肃顺集团把握大权，可也受到一定的牵制。顾命大臣所拟圣旨，需要两宫皇太后各盖印于首尾，方才有效。这样，就形成了肃顺、恭亲王奕訢、两宫太后三方政治势力。

至奕訢联合两宫皇太后，发动政变，铲除顾命大臣之后，奕訢以议政王的身份，全面执掌军机处，军机处廷寄开首语又发生变化，变为“议政王、军机大臣字寄”。奏折呈递，惯例是先交到皇帝手中，再发军机处。此时改由两宫皇太后阅览后，再交由军机处拟旨，最终决定权仍然掌握在两宫皇太后手中。但此时军机处所拟定的谕旨，慈禧太后只是“偶有更动”，绝大多数情况都是顺利通过。军机处内部虽有议事，但大体上是奕訢一人说了算。奕訢大权独揽，在军机处内部具有决定权，各部对他也是极力奉承，揣摩他的心意行事。奕訢权力的扩大，让慈禧太后有所警惕，特意命令各部，不准揣摩恭亲王心意。又颁发谕旨，令御史对恭亲王、军机大臣加以监督。同治四年，奕訢与慈禧太后闹矛盾，被从军机处驱逐，军机处所发廷寄的开首语，又改回“军机大臣字寄”，此后一直保持到了清末。廷寄发到南方时，曾国藩看到廷寄格式发生变化，立刻判断中枢发生剧变，并预测奕訢“若非生死大变，则必斥逐”。此年军机处人少，李棠阶上奏请调曾国藩入军机处，慈禧却没有同意。

清代官场，如果入军机处，则有宰相之实；如果入内阁，则有宰相之名，二者兼具，名实俱符，被视为完美履历。曾国藩、李鸿章二人虽不曾得入军机处，但有内阁大学士之名。之所以不让曾、李入军机处，也是加以防范。太平天国战争之后，湘军、淮军势力强大，湘系、淮系人马占据各省要职，形成了“内轻外重”的格局。曾、李权势如此之重，怎可再入军机处主持中枢。中兴三大臣之中，左宗棠却两入军机处，担任军机大臣。之所以如此，其一，左宗棠并未形成曾、李这般强大的势力集团。其二，左宗棠入军机处是在收复新疆之后，此时内外皆忧，以久经战阵的左宗棠入枢，也可弥补军机处在军事上的不足。其三，左宗棠未曾考中进士，故而不能担任内阁大学士，给他个军机大臣加以弥补。到了晚清时节，军机处的弊端显现，已无法裱糊残破的大清，最终被昙花一现的内阁取代。宣统二年九月初一，作为清末新政的重要成果之一，资政院正式开院，开始挑战军机处。

载沣担任摄政王后，规定在谕旨前一行钤摄政王印章，于钦此后一行书写“军机大臣署名”六字，再书军机大臣的名字，此即军机大臣副署制度。军机大臣参与副署，在当时舆论看来，这是清廷要立宪，资政院想用副署制，让军机大臣载沣承担责任。但事实并非如此，军机处并不是执行机构，真正的执行者是皇帝（此时是摄政王），也即皇帝（摄政王）才是真正的政府。虽然军机大臣在谕旨上副署，但这只是一个象征，它不表明军机处就是实际政务执行者。资政院一直强调要军机处负责，接受质询，军机大臣们也很委屈，抱怨“无权而负责，谁肯为之？”由于军机处在结构上的矛盾无法克服，宣统三年（1911年）四月初十，军机处告别历史舞台，责任内阁成立。成立了183年的军机处至此告终，留下了一段厚重的历史，和一堆有待挖掘的故事。

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